English version (resume)
En la primera entrada de esta serie, hacía referencia a los Balcanes Occidentales como región de transición y contacto entre el Oriente y el Occidente y, quizá como consecuencia de ello, una zona de conflictos y fronteras. La Unión Europea considera fundamental mantener la estabilidad en esta región debido a su importancia estratégica y a la presencia de actores como Rusia y China, que pugnan por hacerse espacio en la región, sabedores de que el manto jurídico y los requisitos de la UE no están presentes en la zona por mucho que la UE lo exija para aspirar a ser estado miembro. Para que un país de los Balcanes Occidentales se convierta en miembro de la Unión Europea, debe seguir un proceso que incluye 1) una solicitud formal;
2)un dictamen de la Comisión Europea;
3) el estatus de país candidato
4) y, posteriormente, negociaciones de adhesión. Este proceso (abordado en el «capítulo» I) está basado, en primer lugar, en el Tratado de la Unión Europea, y las condiciones -de ahí la condicionalidad– de establecidas en los «Criterios de Copenhague/Madrid», que trataremos en esta entrada. Ahora bien: la UE puede utilizar la congelación del proceso de adhesión como medida de presión para que se cumplan dichos requisitos (veremos que Serbia eds el ejemplo perfecto). Es decir, aunque suene retorcido: una condición no prevista para que pueda seguir el proceso de cumplir las condiciones que sí están previstas para el proceso de adhesión de un Estado.
Los Criterios de Copenhague
Hacen referenca a valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los de las minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. Eso, más o menos dice la UE que son. Y son importantes porque cada estado que quiera incorporarse a la Unión deberá cumplirlos, para lo cual se llevarán a cabo negociaciones interminables. Porque se trata de eso: de que la legislación de los países que pretenden ser estados miembro vaya adaptándose a la europea. Y eso no es nada fácil. Luego veremos que algunos países tienen requisitos especiales y adicionales como Serbia, por ejemplo.
Menú del día Copenhague/Madrid…pero también a la carta
Sin embargo, los mencionados criterios, más que una receta única, operan más bien como un menú a la carta. Así, existen varios ejemplos de esta flexibilidad en función del estado solicitante y el momento concreto.
Hay varios ejemplos:
- Bulgaria y Rumania. Los incumplimientos de los criterios eran tan manifiestos – en especial en materia de crimen organizado y corrupción, singularmente la policial- que la propia UE los admitió como estados miembros. No obstante, la UE no dejará de vigilar a ambos estados. Algo habrá: quien esto suscribe fue testigo, estando en Bulgaria, de que es relativamente «normal» ver culatas de arma de fuego asomando por la pechera de alguien que, simplemente, está comprando en un supermercado. Por todo lo dicho, la UE establece un mecanismo de supervisión para Bulgaria y Rumanía. En realidad, no se llama así, porque «supervisión» queda un poco políticamente incorrecto: suena a «entrada condicionada», «no me fio de ti». Por esta razón, los diplomáticos comunitarios hicieron lo que mejor saben hacer: buscar una denominación más neutra como «Mecanismo de cooperación y verificación para Bulgaria y Rumanía«. Verificar no es supervisar y cooperar no es imponer: solucionado.
- Admisión en 2013 de Croacia, en relación a la entrega de criminales de guerra al Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia (TPIY), problemática común al caso de Serbia, a la que le dedicaremos uno o varios capítulos aparte
- Proceso de adhesión de Serbia. Como a Croacia, se le exigen unos requisitos adicionales que la hacen única, como la colaboración con el TPIY o la normalización de relaciones con sus vecinos (que ya hemos empezado a abordar), en especial con Kosovo.
- Turquía. El caso de Turquía es paradigmático. Ankara ha realizado considerables esfuerzos en diversas esferas de los criterios –con independencia de las muchas carencias que aún alberga en múltiples áreas- sin que ello haya redundado en avances significativos en lo que atañe a su proceso de integración. Pese al desbloqueo como contrapartida a la firma en 2016 del Convenio de la UE, no parece que la posición en su día fijada por Francia – y otros estados- de “todo menos la adhesión” haya sufrido cambios sustanciales. La razón primordial de la reticencia de la UE estriba en la deriva de reislamización, autoritarismo y retroceso de las libertades con ocasión del golpe de estado fallido de 2016, que le han llevado a ser considerada por muchos analistas un estado-problema. Las elecciones presidenciales en Turquía de mayo de 2023, aunque Erdogan se vio por primera vez contestado por el electorado en la primera vuelta de los comicios, no supusieron grandes cambios: Erdogan venció en la segunda vuelta con el apoyo de candidato ultranacionalista, Sinan Ogan – quien obtuvo el 5.17 por ciento de los votos en la primera ronda. Es de suponer que este apoyo no ha salido gratis y que, en cualquier caso, Erdogan comulga en bastante medida con los extremistas como Ogan, que capitanea una alianza ultraconservadora y ultranacionalista.
No obstante, el miedo de la UE a integrar estados con conflictos previos no ha sido óbice para la adhesión de algunos estados. Así, puede hablarse del conflicto turco-chipriota (Turquía ocupa militarmente la mitad de la isla desde 1974), o el contencioso territorial (marítimo) entre Croacia y Eslovenia en la Bahía de Pirán (donde China ejerce su influencia, por cierto). En ambos casos, la UE no obstaculizó la adhesión y -por coherencia- tampoco debiera hacerlo en los casos de Turquía o Serbia.
Con todo, en segundo lugar, hay que mencionar los elementos geoestratégicos y políticos recurrentes relacionados con la ubicación del territorio turco y, sobre todo, la población y el correlativo peso que adquiriría potencialmente Turquía en las diversas instituciones, en especial en el Parlamento Europeo. Y dicen las malas lenguas que un estado de tal tamaño -y además musulmán- a más de uno no le convence. Finalmente, pero no menos importante, también hay que tener presente el rechazo y la frustración que la continua estrategia de palo y zanahoria ha despertado en el régimen y la población turca, y que sin duda también están presentes en Serbia.
La condicionalidad, la comunitarización y la desbalcanización
La experiencia más reciente de esta condicionalidad, entendido como ampliación masiva es la de 2004-2007 (los diez países del Tratado de Niza, Croacia, Bulgaria y Rumanía). En términos generales, fue una experiencia exitosa, pero sin ocultar las carencias de base que en su momento no fueron bien gestionadas, lo que produjo una serie de efectos negativos. Primero, una credibilidad dañada del plan. Y, segundo, algo muy vigente en la situación de los WB6: conflictos étnicos y fronterizos, a lo que se añade la escasa aceptación social del proyecto europeo.
La Unión Europea, cansada y escarmentada
Con todo, no fueron los únicos elementos para los que la ampliación produce resquemores: la UE, por su parte, sufrió para muchos un verdadero “cansancio por la ampliación”. Recuerdo que fue muy bonito en su momento la ampliación masiva de entonces: en 2004 yo me encontraba en Trieste, Italia, ciudad quizá más balcánica que los propios Balcanes. A Eslovenia se iba en nada con el coche a través del carso. Pero Eslovenia era Eslovenia, no Hungría, Eslovaquia, Polonia, o Chequia…cada uno tenía un nivel de desarrollo económico distinto, y todos una tradición política de pasado socialista. Tras la ilusión inicial, vino el desengaño, algo parecido a lo que le pasó a los Ossis (del este, «orientales», en alemán), o alemanes orientales. Qué bonito la caída del Muro…pero después vinieron las privatizaciones y el reajuste que dejó a media RDA en el paro. Antes no había televisores de marca ni supermercados llenos, pero al menos había trabajo. Algo parecido tuvo que pasarles a los particulares ossis de la UE, los nuevos estados de la Unión 1, prueba de ello lo vemos actualmente en la deriva alejada de la democracia que están teniendo Polonia o Hungría, a los que la UE ha llamado al orden en numerosas ocasiones.
Y es que digerir una ampliación tan extensa evidenció que en muchos aspectos la preparación de muchos de los nuevos estados miembros era insuficiente. Este cansancio del que hablé, por esa misma razón (- ¿y si no sale tan bien o, directamente, mal? -pueden preguntarse) ha ido transformándose paulatinamente en reticencia a nuevas ampliaciones. Esta prudencia excesiva está provocando frustración en los WB6 y muy particularmente en Serbia, donde gran parte de la opinión pública se ha manifestado sin ambages en contra de la adhesión, por no hablar de Macedonia del Norte, país que, tras salir de una disputa con Grecia por la denominación del estado, se enfrenta a otra con Bulgaria por la denominación del idioma. Ahora viene la guinda: todos con Ucrania, que ya es candidato. ¿Perdón? -dirán serbios y montenegrinos, macedonios, bosnios, albaneses o kosovares – ¿y nosotros, que llevamos décadas llamando a las puertas del cielo -como diría Bob Dylan-, intentando ser candidatos? ¿Esto que agravio comparativo es?
Condicionalidad entendida como comunitarización y desbalcanización: ¿adaptación o «imposición»?
Aunque muchos autores hablan de «europeización», no considero que el término sea del todo preciso, pues se correría el riesgo de identificar a Europa con la UE. Esto es una práctica que llevan a cabo desde tiempo inmemorial los estadounidenses, de modo que no nos chirría oír «América» como sinónimo de Estados Unidos. Por esa misma razón, estimo confuso el término «europeización», ya que sería reduccionista identificar a Europa con la UE, en tanto que, como veremos a continuación, hay muchos tipos de Europa -también la-de-más-al-este-todavía, como Bielorrusia, Ucrania, Moldavia o la propia Rusia, que ocupa buena parte del suelo europeo.
En el caso de la extensión de la UE a los BBOO, muchos consideran los criterios de Copenhague/Madrid como una imposición, en el sentido de una una “desbalcanización” entendida como una meta final de comunitarización de los WB6: imposición de los valores europeooccidentales. Entonces llega Putin y dice que «Europa te impone», que «la democracia occidental no es la única válida», que hay otras formas de entenderla. Y dicho discurso, en Serbia, tiene fuerza y también en otros países que son ya estados-miembro como los del grupo de Visegrado. Admiradores de Putin sin reconocerlo abiertamente, es verdad que cuando vieron las orejas al lobo -léase ejército ruso invadiendo Ucrania- decidieron cerrar filas con la UE. Que una cosa es que Putin te caiga simpático y otra muy distinta que a polacos (finales del siglo XVIII, 1939, 1945, 1981), húngaros (en especial 1956), checos (1968), yugoslavos (miedo permanente a una eventual invasión soviética durante la guerra fría) y a otros les vengan a la memoria que los rusos o soviéticos, a la hora de la verdad, no fueron, digamos, los mejores amigos.
Siguiendo con los países incorporados de 2004 a 2013, se habla de una transformación de una zona con características propias y peculiares, que difieren en gran medida de las occidentales: entre ellas, se cuentan décadas de sistema económico de economía panificada (comunista) en todos los estados de los WB6, cuando no un componente eslavo -aunque no sólo- inédito hasta la fecha en la UE. A ello se añade una desindustrialización, una deficiente calidad de las instituciones y una incapacidad de los gobernantes.
Lo dicho pudo más o menos gestionarse en otros países, pero fue altamente incendiario en otros, como en el estado más importante de la zona: la República Socialista Federativa de Yugoslavia (RFSY, la de Tito). Allí, la no-gestión del problema desembocó en una explosión violenta que fue alimentada por antagonismos étnicos previos. Estos, la mayoría de las veces, venían desde el poder.
Volviendo a la comunitarización, cabe hablar de una fase de “precomunitarización”, que pasa por la adaptación de los estados aspirantes a los estándares comunitarios. Dicha homogeneización se rige por las pautas que dicta la UE y no cabe respecto a la misma negociación ni “enmienda” alguna: no se trata en modo alguno de una negociación en igualdad de condiciones. Por el contrario, es más bien una “comunitarización”, entendida como un conjunto de valores y prácticas políticas, incluso una identidad de la UE como poder civil con una serie de rasgos concretos, que se presenta a los países candidatos con la famosa disyuntiva «o lo tomas, o lo dejas».
Comunitarización en los Balcanes Occidentales y Serbia
Algunas opiniones van más lejos y observan en la ampliación de la UE a los BBOO un proceso de expansión imperialista, destacando como clave unas negociaciones para la adhesión en las que cabe poco por negociar. No en balde alguna doctrina considera el vocablo “estabilización” como un mero eufemismo de comunitarización. Finalmente, conviene recordar que, respecto a Serbia son de aplicación los siguientes elementos:
- los consabidos criterios políticos (“instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, el respeto de los derechos humanos y respeto y protección de las minorías
- los económicos (“la existencia de una economía de mercado competitiva en el mercado comunitario; y capacidad para desarrollar y adaptar a la legislación nacional el acervo comunitario, así como el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la adhesión; entre estos, los objetivos de la unión política, económica y monetaria”
- criterios jurídicos, en particular la asunción del acervo comunitario, todos ellos perfeccionados en los Consejos Europeos de Feira (2000) y Copenhague (2002). Ambos inciden en la lograr la máxima integración política y económica de los BBOO. En los Consejos Europeos de Salónica (2003) y Bruselas (2006) se abunda en que resulta imprescindible preparar a estos países para transitar hacia una economía de mercado, aunque la integración no se circunscribe sólo a unos parámetros externos o ajenos a ellos, sino también endógenos, ya que se llama a promover las relaciones y la integración económica de zonas que antaño, en tiempos de la RFSY fueron un común espacio. De acuerdo con esto, la prevención de conflictos y la promoción de la estabilidad pasan a ser objetivos principales y transversales en el esquema que la UE ha diseñado para la integración de los WB6.
Esta entrada forma parte de mi tesis y de mis artículos…
«La adhesión de Serbia a la UE como punta de lanza de la integración de los Balcanes occidentales: situación actual.» Revista de estudios europeos 74 (2019): 138-184.
https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7179019
«Amistades peligrosas: las relaciones entre Serbia, China y la UE en el contexto de la futura ampliación a los WB6.» Revista electrónica de estudios internacionales (REEI) 41 (2021): 1.
https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7983225
ampliados y actualizados