Los Balcanes Occidentales (BBOO) son el patio trasero de la Unión Europa por el momento. Además, constituyó la región el escenario de fondo del nacimiento de la Unión, al menos en lo referente a su denominación actual. Por ello es fundamental para la UE mantener la estabilidad en la zona. La conflictividad ha sido la nota definitoria de este ámbito geográfico y tuvo como colofón la disolución de la Yugoslavia (RFSY) en las postrimerías del siglo XX y parte del XXI. Es además zona de frontera secular, de transición, de intercambio entre el Oriente y el Occidente. De acuerdo con lo dicho, la UE necesita tanto la estabilidad en Serbia como aumentar o recuperar su influencia en una zona en la que Rusia y China están muy presentes. El Kremlin considera la zona de su influencia por derecho propio, (un constructo de fraternidad eslava que será abordado en otro artículo). Y Pekín se estrena como superpotencia casi al iniciarse la centuria, presentando en este sentido los BBOO una importancia decisiva como componente de primer orden de la llamada “(nueva) Ruta de la seda”
Partiendo de estas premisas, se pasará a comentar las características del proceso de ampliación de la UE en la zona, que por sus peculiaridades es sustancialmente diferente de los anteriores, que pasamos a describir:
El proceso de adhesión a la UE: visión general previa a los Balcanes Occidentales
Se prescindirá obviamente de los procesos de ampliación «antiguos». Por «antiguo», entiendo la UE-CEE anterior a la expansión masiva de Niza (2004).
Hasta entonces, en términos generales, el procedimiento de adhesión de un estado a la UE es el siguiente:
- En primer lugar, la solicitud formal ante el Consejo de la UE, institución que informa al Parlamento Europeo, la Comisión Europea y los parlamentos nacionales.
- A dicha solicitud le sigue un dictamen de la Comisión Europea sobre la idoneidad del país solicitante para comenzar el proceso de adhesión, requisitos que se abordan un poco más adelante.
- En caso afirmativo, debe aprobarlo el Consejo Europeo: entonces el país adquiere el estatus de país candidato a la adhesión.
- El siguiente paso es iniciar las negociaciones de adhesión. Pero este paso no es automático: tiene que haber una decisión unánime del Consejo de la UE y aquí entran en juego los votos o vetos tácticos de los países. Un caso muy típico es el de Macedonia: le obligaron a cambiar el nombre porque los griegos vetaban todo inicio de negociaciones. Cuando tras casi 30 años consiguen salir del embrollo, cambiando el nombre a Macedonia del Norte, llegan los búlgaros con exigencias en torno al idioma. De ello hablaremos en otra entrada.
- Si hay decisión unánime del Consejo, dan comienzo las “conferencias intergubernamentales de adhesión”. Estas no tienen por qué comenzar de forma inmediata con la condición de candidato; de hecho, se verá como en el caso de Serbia tuvo lugar un período espera bastante dilatado en el tiempo. Y es que la UE puede usar la congelación del proceso de adhesión como medida de presión para que se lleve a cabo cualquier tipo de requerimiento. Un típico ejemplo de lo dicho lo constituye el incumplimiento de los Criterios de Copenhague (ver abajo) u otro tipo de exigencia.
- En cuanto a las negociaciones de adhesión, se trata, dicho a bote pronto, de adecuar la legislación de cada país candidato a los estándares comunitarios. Esto se denomina acervo comunitario o acquis. Por poner un ejemplo, el proceso de adhesión de Serbia, que es país que mejor conozco, lleva a negociación 35 capítulos (lo iremos viendo en sucesivas entradas, no pretendo contarlo todo en este post). Habrá materias sobre las que haya poco que negociar y otras en las que más: normalmente Estado de Derecho, protección de los derechos humanos y de las minorías, sistema judicial independiente, lucha contra la corrupción y contra la delincuencia organizada —entre otros muchos— suelen ser complicados. Educación, un poco menos. La negociación en sí misma no es difícil en sí misma: lo complicado reside en llegar a la mesa con los deberes hechos: luchar contra la corrupción, o mejorar los parámetros de estado de derecho, cosa que en los países de los BB.OO. debe aún mejorar. De Ucrania, último candidato, mejor ni hablamos: está a años luz. Por eso, entre otras cosas, es tan fácil decirle a Ucrania que sí: candidato. Pero no adelantemos acontecimientos, pues habrá ocasión de hablar de tan espinosa materia
Hasta aquí, el procedimiento general, que tiene como base el Tratado de la Unión Europea
La base jurídica de la ampliación: el Tratado de la Unión Europea(TUE)
Está prevista en el Tratado de la Unión Europea (TUE, también conocido como Tratado de Maastricht, un tratado fundacional de la UE). Se firmó en 1992 y entró en vigor en 1993, si bien procederé a aportar un poco del tiempo en que se desenvolvió:
El contexto del TUE y la normativa comunitaria sobre la adhesión
La Unión Europea, en especial su diplomacia, nace al calor de la guerra en Yugoslavia. Así, una UE recién nacida procedía a la solemne firma del TUE mientras sus diplomáticos se esforzaban por detener primero una escalada y, después, el conflicto. No hubo tiempo ni para la resaca tras el brindis, pues había que seguir trabajando en un conflicto que la UE había declarado —de manera totalmente desafortunada— como de su «competencia». Llegó «la hora de Europa», se dijo. Empeño no faltaba a los mediadores comunitarios: a ellos se deben varios planes de paz para intentar poner fin a la guerra enYugoslavia:
- Los acuerdos de Brioni (1991) que pusieron fin a la guerra en Eslovenia. Fue firmado por los presidentes de la aún RFSY, Croacia y Eslovenia (que aún no estaban reconocidas por la comunidad internacional) y por la UE, que entonces era la CEE. Conclusión: allí nadie de los que firmaba era realmente quien se suponía que era: suele pasar en un cambio de ciclo geoestratégico.
- El plan Vance-Owen. El primero era el enviado de naciones Unidas, el segundo, de la CEE (seguía sin ser UE aún)
- El Plan Owen-Stoltenberg (también denominado «Plan de la Conferencia Internacional sobre Yugoslavia), de 1993. David Owen era el enviado de la ONU; Thorvald Stoltenberg, de la Unión Europea (ahora sí)
- El plan de Contacto (1994), propuesto por EE.UU., la UE y Rusia
De todos ellos (y de alguno que otro más) hablaremos en sucesivas entradas. Obsérvese como al final deben intervenir Washington y Moscú, pues la UE tuvo que constatar que seguía siendo una entidad sin fuerza militar… pero eso es otra historia.
Por último. hay que señalar que UNPROFOR, la fuerza de paz de la ONU, había sido establecida en febrero de 1992, en principio para un corto periodo de tiempo, pero la misma y sus sucesoras se prolongaron hasta casi el día de hoy. Por cierto: en 1992, Finlandia, Suecia y Austria no son aún estados miembros.En resumen. Poco tiempo para celebrar el TUE. Era mucho aquello que se debía hacer. Yugoslavia quitó protagonismo a un tratado tan esperado; más bien, aguó la fiesta.
La base jurídica de la ampliación
Con estos antecedentes, se verá que todo aquello que se llevara a cabo estaría determinado por la guerra en el solar de lo que fue Yugoslavia, en especial la política de ampliación. Volvemos al TUE: los artículos principales en materia de adhesión son el 2 y el 49 del TUE, que establecen unos principios y condiciones preceptivos para todo país que aspire a formar parte de la UE:
Artículo 2
La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.
en cuanto al art. 49…
artículo 49
Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Se informará de esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Estado solicitante dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo.
(…)
Los criterios de elegibilidad mencionados en el art.2 se recogen en los llamados “Criterios de Copenhague (1993)” (en adelante, “Criterios”). Las condiciones para la adhesión allí fijadas fueron reafirmadas y profundizadas en Consejo Europeo de Madrid (1995). Los nombres de ciudades hacen referencia a las Cumbres de la UE en que se adoptaron. Dichas cumbres serán objeto de tratamiento en posteriores artículos. Ambos serán tratados en posteriores entradas de este blog.
Hasta aquí, el procedimiento general. Pero el de los BB.OO. es mucho más amplio -y específico. Del mismo modo que en las matrioskas a medida que vamos extrayendo las muñecas más grandes, iremos descendiendo en nivel de concreción en los procesos de ampliación hacia las cada vez más pequeñas muñecas. Así:
- Existe un proceso especial de ampliación para los Balcanes Occidentales, con los decisivos Consejos de Salónica (2003) y el de Bruselas (2006).
- Dentro de este, existe uno aún más específico para los WB6 y para Serbia, que de por sí da para una tesis (soy testigo).
- Durante la pandemia de Covid-19, tuvo lugar la implementación, por parte de la UE, del llamado «Enfoque de Ampliación Revisado«, también conocido como «Nueva Metodología para Serbia y Montenegro», un eufemismo para referirse a «apretar las tuercas» a estos dos países (¿recuerdan lo intrincado y farragoso lenguaje comunitario y el cansancio de la ampliación de la entrada anterior? Pues por ahí va la cosa).
Comenzamos, pues, la apasionante aventura del proceso de adhesión de los BB.OO., abordada en sucesivas entradas, un proceso de ampliación que va a ser sin duda el espejo donde se mire Ucrania, porque es el proceso abierto más actual.